ARTIGO

 

Competências da União - segundo a disciplina normativa da Constituição da República (21/05/2007)

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por  Felipe Vieira

Inauguramos na edição nº 4 do gui dos Concursos um artigo dedicado ao estudo das competências da União, segundo a disciplina normativa da Constituição da República. Portanto, nossa proposta foi a de realizamos um estudo sobre os Arts. 21 a 24 da CF/88, evidenciando os aspectos práticos de prova. Concluímos na edição nº 5º a análise dos aspectos fundamentais que caracterizam as competências exclusiva, privativa, comum e concorrente. Nesta edição vamos iniciar o estudo dos parágrafos da competência concorrente. Vale lembrar que você está tendo acesso aos mesmos comentários apresentados pelo prof. Felipe Vieira em sala de aula e que se encontram registrados em seu livro Comentários à Constituição, publicado pela Editora Ferreira.

 

Art. 24, § 1º          No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais1,2,3,4.

 

1-Normas gerais. Conteúdo. Preliminarmente, esclareça-se que a seqüência de parágrafos do art. 24 tem ordenação lógica. Um leva ao outro. Com base nessa condução lógica buscaremos demonstrar como se relacionam estes dispositivos.

Em face do primeiro parágrafo cabe, de imediato, respondermos à seguinte indagação: o que são normas gerais?

Não existe na doutrina uma explicação completa quanto ao conteúdo do que seja uma norma geral. Ora a expressão assume dimensão territorial, ora pode estar aludindo ao conteúdo, aos destinatários, entre outros aspectos. É imprescindível levar-se em conta o contexto no qual se está empregando o termo para desvendar-se o seu significado semântico.

No que tange ao presente parágrafo, quer-se enfatizar o aspecto do conteúdo de abstratividade normativa associado ao problema do sistema federativo, considerada a questão da autonomia político-administrativa dos entes políticos da Federação brasileira. Isso, tentaremos demonstrar no comentário de número 3 ao presente parágrafo.

Carlos Alberto de Carvalho Pinto, tributarista de larga expressão, propõe três critérios de definição negativa para que se possa configurar o conceito de normas gerais. Apontou, então, os seguintes critérios:

“A)Não são normas gerais as que objetivem especialmente uma ou algumas dentre várias pessoas congêneres de direito público, participantes de determinadas relações jurídicas.

B)Não são normas gerais as que visem, particularizadamente, às determinadas situações ou institutos jurídicos, com exclusão de outros, da mesma condição ou espécie.

C)Não são normas gerais as que se afastem dos aspectos fundamentais ou básicos, descendo a pormenores ou detalhes.”

Para Pontes de Miranda, as normas gerais seriam “normas fundamentais, restritas a estabelecer diretrizes, sem possibilidade de codificação exaustiva.”

Diogo de Figueiredo Moreira Neto sustenta que “normas gerais são declarações principiológicas que cabe à União editar, no uso de sua competência concorrente limitada, restrita ao estabelecimento de diretrizes nacionais sobre certos assuntos, que deverão ser respeitadas pelos Estados-Membros na feitura das suas legislações, através de normas específicas e particularizantes que as detalharão, de modo que possam ser aplicadas, direta e imediatamente, às relações e situações concretas a que se destinam, em seus respectivos âmbitos políticos.”

Pode-se afirmar, portanto, que normas gerais são normas cujo regramento não se mostra específico nem casuísta. São normas que abordam a respectiva matéria regrada de forma aberta, ampla, sem que se preocupem com minudências. São disposições quase sempre sintéticas e não analíticas. Disciplinam a matéria de maneira a terem alcance por todo o conjunto temático do assunto regrado.

Normas gerais são preceitos que pré-ordenam o funcionamento sistêmico do direito objetivo regrado, conferindo ao mesmo o sentido de unidade e coesão. Finalmente, são regras que permeiam todo o ordenamento do assunto legislado.

Assim, cabendo à União as regras gerais, as outras entidades concorrentes (Estados e Distrito Federal – conforme o caput) ficam com a disciplina das regras específicas e detalhadas.

 

2-Estados e Distrito Federal. Normas gerais e específicas. Conforme dispõe o primeiro parágrafo, “no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á…”. Observe-se que pela tão-só leitura do mesmo dispositivo podemos sustentar o seguinte raciocínio: preliminarmente, informa o caput do art. 24 que a competência concorrente tem por agentes a União, os Estados e o Distrito Federal. O papel a ser desempenhado pela União está limitado, por comando expresso, a estabelecer normas gerais e, por isso, não pode disciplinar questões específicas em assunto de competência concorrente.

Por outro lado, os Estados e o Distrito Federal (agentes concorrentes) não encontram a mesma limitação. Por isso, reconhece-se aos Estados e Distrito Federal a capacidade para legislarem nos âmbitos geral e específico em sede de competência concorrente.

 

3-Normas gerais federal e estadual/distrital. Precedência. A análise acima nos esclarece um dos aspectos da limitação imposta à União em matéria concorrente.

Vimos que a referida limitação estabelecida pela Constituição para a União repercute, reflexamente, num reconhecimento de capacidades legislativas, quanto ao conteúdo, para os outros agentes concorrentes. Esses não sofrem o mesmo limite impingido à União, visto que podem legislar nos âmbitos geral e específico da matéria concorrente.

Entretanto, se por um lado a União está limitada a estabelecer normas gerais em matéria concorrente, por outro, tal limitação confere precedência às suas regras perante a disciplina normativa estadual e distrital.  Essa tese é reforçada, especialmente, se nos lembrarmos que o Título III dedica suas regras à “Organização do Estado”.

Assim, a capacidade legislativa reconhecida aos Estados e Distrito Federal, para estabelecerem normas gerais e específicas em sede de matéria concorrente, não dispensa a observância da precedência normativa federal sobre o regramento regional.

Eis que em relação à atividade legislativa estadual e distrital, suas respectivas normas gerais e específicas encontram limitações constitucionais para o seu desempenho.

Dessa análise podemos concluir que, nos termos do presente parágrafo, o conteúdo do que seja norma geral não se adstringe à abstratividade de hipóteses de relações jurídicas contempladas na norma concorrente, pois que o escopo maior é a própria organização do Estado. Significa dizer, então, que o sentido atribuído para a expressão “norma geral” deve expressar, necessariamente, a idéia (ou noção) de abstratividade da hipótese de incidência, permeada por uma variável constante de ordem funcional representada pela organização da Federação.

Colocado nesses termos, as normas gerais em matéria concorrente visam à disciplina jurídico-normativa da realidade total/global da Federação brasileira.

Essa percepção deve ser objetivamente verificada na produção legislativa federal, mas também deve ser exigida da atividade legiferante regional. O legislador estadual ou distrital ao estabelecer normas gerais em matéria concorrente não pode assumir posturas, estabelecer valores e princípios que atentem contra a federação, sob pena de declaração de inconstitucionalidade de suas normas, gerando, inclusive, medida excepcional de intervenção.

 

4-Normas gerais estaduais/distritais. Caráter suplementar. De fato, pelo que foi anteriormente exposto, concluímos que aos Estados e Distrito Federal é possível o regramento da matéria concorrente em campo geral. Mas para tanto é necessário que essas entidades desempenhem suas atividades legislativas imbuídas do caráter suplementar. Sobre isso falaremos nos comentários ao próximo parágrafo.

Dessa forma, queremos chamar, mais uma vez, a sua atenção para o que foi sustentado no comentário 1, ou seja, a seqüência dos parágrafos tem fundamento lógico-sistemático.